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[十五五专题(十三)]：宏观政策索引与国央企规划编制要求

时间：2025-7-28 15:22:16 浏览数：323

2025年是"十四五"规划收官之年，也是"十五五"规划谋篇布局的关键之年。随着国务院国资委《中央企业发展规划管理办法》（国资委令第45号）的正式发布，国资央企迎来了规划管理体系的重大变革。这一纲领性文件不仅确立了"总体发展规划-重点任务规划-企业规划"的三级规划体系，更标志着央企战略规划进入了全链条闭环监管的新时代。在当前全球经济格局深度调整、科技革命加速演进的大背景下，如何科学编制"十五五"规划，如何在国家战略导向下实现高质量发展，成为摆在每一个国资央企面前的重要课题。

银河集团咨询作为长期服务国资央企战略规划编制的专业咨询机构，将结合在战略规划方面的专业和经验，通过系统梳理2025年上半年国资国企领域的重要政策，深入解读《中央企业发展规划管理办法》的核心要义，为国央企"十五五"规划的编制与实施提供实践指南。

一、"十四五"期间国央企改革的成效与问题

“十四五”时期，我国国央改革取得了显著成效。国有企业持续优化布局结构，战略性重组和专业化整合深入推进，企业活力和效率明显提升。在科技创新、产业链供应链安全、绿色低碳转型等方面，国资央企发挥了重要的引领作用。然而，改革过程中也暴露出一些问题：部分企业战略规划与国家战略衔接不够紧密，规划执行存在“两张皮”现象；规划编制缺乏系统性、前瞻性，规划实施缺乏刚性约束；地方国企在规划编制和实施过程中存在标准不统一、执行力度不足等问题。

二、2025年上半年已发布的国资国企相关政策

2025 年上半年，国资国企在国有企业改革、金融政策、科技创新、人才培养等领域出台了多项重要政策，包括政府投资基金的管理、国有资产交易规则、金融"五篇大文章"的指导意见、科技金融体制建设、现代企业制度建设、技能人才薪酬激励、央企发展规划管理等多个方面。具体政策及对“十五五”战略规划可能产生的影响见下图：

图1：2025年上半年国资国企相关政策合集

其中，2025年6月，国务院国资委印发的《中央企业发展规划管理办法》（国资委令第45号）对国资央企“十五五”规划制定的意义最为重大。该办法首次以制度形式确立了“总体发展规划-重点任务规划-企业规划”三级规划体系，标志着央企规划管理进入全链条闭环监管新时代。

三、国央企“十五五”规划编制与实施的具体指南

《中央企业发展规划管理办法》（国资委令第45号）这份纲领性文件为当前正如火如荼开展“十五五”规划编制的央企提供了清晰的制度框架与方法论指引，确保了规划的科学性与合理性。其对于央资国企的战略规划工作机制建设具体要求见下图：

图2：《中央企业发展规划管理办法》要点总结

新《办法》的颁布，系统性重塑了国资央企战略规划的框架与执行机制，将国资央企的规划管理工作提升到了前所未有的战略高度：从顶层设计上确保国家战略的落实，通过闭环管理解决"规划规划、墙上挂挂"的问题，并通过考核激励引导资源向科技创新和新兴产业集聚。

01 强化国家战略传导，明确了央国企发展的核心导向

《办法》强调在新形势下，国资国企需围绕国家重大战略需求和主责主业，在关系国家安全、国计民生和战略新兴领域（“三个集中”）积极开拓新的增长空间，进一步强化功能定位，以创新驱动发展，在现代化产业体系建设中更好发挥国有资本战略支撑作用，充分释放经济效益、社会效益、创新效益。

这一要求表明，在编制“十五五”规划定位时，国资央企要从“我们想做什么”转变为“国家需要我们做什么”。在战略规划业务布局过程中，国资央企要依据“三个集中”标准，围绕主责主业，全面审视集团现有产业布局，精准区分必须坚守且做优做强的核心功能业务、需服务国计民生的公益性业务以及代表未来的战略性新兴产业，并将此作为资源配置的依据，做到清晰界定。

02 衔接改革深化与新质生产力发展

《办法》将“企业培育和发展新质生产力需要”列为规划调整的法定情形之一。发展新质生产力不再是“选择题”而成为国资央企发展的“必答题”。 通过“产业焕新行动”“未来产业启航”等举措，引导企业将战略规划聚焦科技创新与战新产业培育（如AI、生物制造），并配套长周期考核、科研人员激励等机制，破解传统产业转型与前沿技术攻坚的体制机制障碍。

03 构建上下贯通的规划编制体系

横向上，《办法》第十五条提出，中央企业应构建“集团总体发展规划、重点领域规划、子企业规划”相互衔接的规划族群，要求做实集团内部“三级规划”机制：

1）集团总体规划：由规划相关部门牵头编制，明确集团“十五五”的总体战略、发展目标、产业布局和重大实施举措。

2）重点领域规划（专项规划）：针对集团的关键业务板块、重要职能领域等，由相关职能部门或事业部牵头编制，确保“总规划”有专业支撑。

3）子企业规划：各级子企业基于集团总体规划与专项规划的要求，制定自身的发展规划，确保集团战略部署在基层单位得到有效且精准的贯彻执行，实现战略意图的落地生根。

纵向上，通过“预研-编制-执行-评估-调整”全链条动态管控，强制规划与投资、预算、考核“三绑定”，并将执行偏差纳入责任追究体系，根治“规划与执行两张皮”顽疾。

04 建立保障规划落地的“硬约束”机制

《办法》更加突出“刚性约束”，覆盖了规划审核、监测、评估、追责问责等维度。刚性约束旨在通过制度化、程序化、责任化的程序和考核要求，重新塑造央资国企的规划管理体系。在“十五五”期间，国资央企不仅要关注《办法》中新增的评价、考核约束机制要求，还需要将“一利五率”考核体系、战略使命评价制度、主责主业管理办法等要求嵌入规划内容中并进行细化分解，充分发挥考核激励体系“指挥棒”作用，推动规划编制工作与国家战略和企业高质量发展目标深度融合，促进规划执行工作能够在企业内部自上而下落到实处，不发生偏差。

四、地方国企规划编制的特殊考虑与差异化要求

虽然《中央企业发展规划管理办法》主要针对中央企业，但各地方国有资产监督管理机构可参照本办法，结合地方实际情况制定本地区国有企业发展规划管理有关规定。地方国企在规划编制过程中，需紧扣区域属性与资源约束，构建差异化实施框架，充分考虑战略要素矛盾点，制定适合的解决路径：

图3：地方国企战略矛盾的解决路径

区域发展战略对接：在战略导向上必须深度嵌套省级/市级经济发展规划核心目标，主动对接相应区域重大战略部署，发挥地方经济支柱作用。

产业结构特点：在产业布局上，地方国企应立足本地支柱产业禀赋与资源环境承载力，聚焦特色化、专业化发展路径，规避脱离实际的同质化扩张，规划编制应突出地方产业优势，避免盲目跟风。

资源禀赋差异：地方国企在资金、技术、人才等方面与央企存在差距，在资源适配层面需正视资金、技术、人才等要素短板，制定阶梯化、可分解的实施目标，探索跨主体协作机制，弥补能力缺口。

监管要求差异：地方国资监管机构在规划审核、评估、考核等方面可能存在差异化要求，在监管衔接方面须动态跟踪地方国资监管机构在规划审核标准、考核指标及容错机制等方面的差异化制度安排，确保规划全周期符合属地监管要求，形成兼具区域特色与可操作性的战略闭环。

五、“十五五”规划编制时间表与路线图（2025-2030）

《中央企业发展规划管理办法》中对中央企业“十五五”战略规划的时间节点提出了明确要求，体现出制度化、程序化和刚性约束的特点。可以把“十五五”规划编制分为三个阶段，分别是预研启动、正式编制和中期评估与调整。预研阶段在规划期前一年，即2025年，主要做环境分析和业务布局。正式编制阶段的时间节点很明确，要求在2026年6月30日前提交董事会审议通过的规划给国资委；中期评估在2028年，也就是规划中期，进行评估和调整。具体核心要求如下：

图4：央企“十五五”战略规划整体安排

基于国家对央企“十五五”战略规划的时间节点要求，为确保“十五五”规划编制工作有序推进，建议企业可以按照以下时间表和路线图有序开展工作：

图5：国央企“十五五”战略规划时间路线表

六、结语

展望未来，“十五五”时期将是国资央企深化改革、转型升级的关键窗口期。《中央企业发展规划管理办法》的出台，不仅为规划编制提供了制度保障，更为企业高质量发展指明了方向。国资央企应当以此次规划体系改革为契机，真正实现从“规划规划，墙上挂挂”到“规划引领，刚性执行”的转变。

在具体操作层面，建议各企业：一是建立跨部门的规划工作专项小组，确保规划编制的专业性和协同性；二是引入外部智库和专家参与，提升规划的前瞻性和科学性；三是建立规划执行的数字化监测平台，实现动态跟踪和及时调整。唯有如此，才能确保“十五五”规划真正成为引领企业发展的行动纲领，在服务国家战略中展现国资央企的使命担当。

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修改时间：2025-7-28 15:29:2

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